Blog Jana Dupáka: „Ochrana oznamovatelů v Česku ve světle evropské směrnice“

^{Jan Dupák, právník TI | zdroj: TI}

Jedná se tak o dobrou příležitost, aby Česká republika konečně zavedla účinnou ochranu těch, kteří se již nedokáží dívat na nekalosti na svém pracovišti a nechtějí kvůli nahlášení porušování předpisů sami přijít o práci či mnohem více. 

V současnosti jsou oznamovatelé protiprávního jednání chráněni v obecné rovině velice omezeně, například zákonnými limity pro výpověď nebo pro převedení na jinou práci. V praxi lze často dodržování některých ustanovení zákoníku práce vymoci jen obtížně, resp. je tento proces časově, finančně i psychicky náročný.

Všechny dosavadní snahy o zlepšení situace přijetím obecných zákonů byly neúspěšné. Jedním z mála přijatých českých předpisů je nařízení vlády č. 145/2015 Sb., které zřizuje pozici prošetřovatele a základní oznamovací mechanismy na služebních úřadech. 

Z našich poznatků z práce s prošetřovateli vyplývá, že tento systém není příliš funkční, protože neposkytuje prošetřovatelům pravomoci podezření skutečně prověřit a sjednat nápravu. Pozice prošetřovatele byla navíc ve většině případů pouze přidělena pracovníkovi s obdobnými funkcemi nad rámec jeho dřívějších povinností.

Nejnovější návrh zákona se připravuje od loňského roku a letos v únoru byl po připomínkovém řízení předložen vládě. Další práce byly přerušeny právě do okamžiku finálního přijetí směrnice, aby bylo možné návrh upravit a odeslat do Parlamentu bez nutnosti dalších změn.

Vliv evropské směrnice

Směrnice o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie, k jejímuž přijetí přispěla i aktivita pobočky Transparency International EU a celé evropské sítě TI (včetně naší české pobočky), poskytuje solidní základ pro ochranu oznamovatelů protiprávního jednání. 

 Špatná implementace do národních právních řádů by však mohla způsobit, že vznikne zbytečná administrativní zátěž, aniž by se vůbec docílilo vytyčeného cíle, tedy zvýšení standardu ochrany oznamovatelů. Mnoho evropských zemí má již delší dobu přijato komplexní zákony, takže je čekají „jen“ dílčí úpravy, aby vyhověly směrnici. Česká republika je oproti tomu pozadu, měli bychom proto získávat zkušenosti ze zahraničí.

Evropští zákonodárci šli při formulování obsahu směrnice poměrně daleko a poskytnutá ochrana tak je celkem široká. Na druhou stranu jsou vytvořené nástroje vyvážené. Účelem úpravy samozřejmě není ochrana zaměstnance, který by si vymyslel protiprávní jednání zaměstnavatele, jen aby nemohl být pro neschopnost propuštěn. 

V některých zemích funguje ochrana whistleblowerů již mnoho let a jednoznačně se ukazuje, že případy zneužívání institutu oznamovatele jsou vzácné a většina whistleblowerů se snaží situaci nejprve upřímně řešit v rámci svého pracoviště.

Parametry ochrany whistleblowerů

Jak už napovídá samotný název, směrnice z důvodu omezené působnosti Evropské unie dopadá pouze na oznámení o porušení unijního práva ve vybraných oblastech (článek 2).

 Národní zákonodárce by měl jednoznačně působnost rozšířit na porušení národního práva. Kdyby k tomu nedošlo, závisela by existence ochrany na posouzení v každém jednotlivém případě, zda se jedná o oblast spadající do působnosti EU. 

To by bylo vzhledem k propojenosti českého právního řádu s evropskými předpisy mimořádně komplikované. Ohlášeným prohřeškem může být jakéhokoliv porušení právního předpisu, nemusí se tedy jednat jen o trestný čin (článek 5 odst. 1).

Určitou formu ochrany mohou získat nejen zaměstnanci, ale také OSVČ, společníci, akcionáři a další osoby v dohledových nebo řídících orgánech společností, dobrovolníci a stážisté, nebo také dodavatelé. Ochranu mohou získat i bývalí zaměstnanci, uchazeči o zaměstnání, kolegové a příbuzní oznamovatele (článek 4). Některým z těchto osob sice nehrozí výpověď, jsou ale chráněni před obdobnými kroky a mohou využít zaváděných mechanismů pro oznamování.

Whistleblower má nárok na ochranu pouze tehdy, pokud měl oprávněné důvody se domnívat, že jsou oznámené informace pravdivé (článek 6 odst. 1). Neměla by se vůbec zkoumat motivace oznamovatele, proč oznámení činí a jestli je „v dobré víře“. 

Posuzování dobré víry bývá složité a znejišťovalo by potenciální whistleblowery, jestli by byli vůbec chráněni. Domněnka pravdivosti informací je lépe zjistitelná a zároveň vylučuje ty, jež by ochrany chtěli zneužít.

Oznámení bude možné učinit buď interně v rámci organizace, nebo externě vyšetřujícím orgánům – záleží na volbě oznamovatele (článek 10). Preferovanou variantou je přednostní informování interně, nelze ale zavést takovou povinnost. Z praxe vyplývá, že externímu oznámení dochází výjimečně a většinou navazuje na neúspěšném oslovení odpovědných osob. Za splnění přísných podmínek bude možné učinit oznámení přímo zveřejněním (článek 15).

Interní kanály pro oznamování, spočívající v určení osoby odpovědné za prošetření, vytvoření zabezpečeného kanálu a zaručení včasné zpětné vazby oznamovateli (článek 9) budou muset zavést soukromé i veřejné subjekty s více než 50 zaměstnanci, vyjma obcí s méně než 10 000 obyvateli. 

Národní zákonodárce sám nastaví případné rozšíření této povinnosti (článek 8). Jednoznačně je na místě zahrnout i veřejné subjekty s méně než 50 zaměstnanci, rozhodují-li o věcech významného veřejného zájmu nebo pokud je vzhledem k jejich zaměření přítomno zvýšené korupční riziko.

Externím kanálem má být nezávislý a samostatný orgán, jenž bude přijímat oznámení, poskytování zpětné vazby a přijímaní následných opatření (článek 11). Podle aktuální představy gestora českého návrhu zákona by tímto orgánem měl být odbor Ministerstva spravedlnosti. 

K tomuto řešení máme značné výhrady z důvodu nesplnění požadavku na samostatnost. Ideální variantou by byl samostatný úřad obdobný nově vzniklému slovenskému Úřadu na ochranu oznamovatelů.

Dále je také zajištěna ochrana utajovaných informací (článek 3 odst. 3), možnost anonymního oznámení (článek 6 odst. 2) a povinnost chránit totožnost oznamovatele (článek 16). 

Splní-li oznamovatel dané podmínky pro získání ochrany, bude zakázáno přistoupit k odvetným opatřením. Ta mohou spočívat zejména v propuštění, převedení na nižší pozici, nepovýšení, snížení mzdy, změna pracovní doby, převedení na jinou práci, negativního hodnocení, disciplinárních opatření, znevýhodňujícího zacházení, neprodloužení smlouvy na dobu určitou, poškozování pověsti, zrušení smlouvy o dodávce zboží či poskytování služeb, nebo zrušení licence (článek 19). 

Zakázaných odvetných opatření je tedy mnoho a bude záležet na konkrétní situaci, jak se bude možné ochrany domoci. Základními nástroji je přiznání odkladného účinku rozhodnutí o ukončení služebního nebo pracovního poměru, obrácení důkazního břemene v soudních řízeních a další podobná zvýhodnění oznamovatele. Účelem je zajištění toho, aby se oznamovatel nemusel kvůli pravdivému oznámení o porušení zákonů obávat o své základní živobytí.

Nedodržování pravidel ochrany whistleblowerů může vést, kromě neplatnosti některých jednání, též k uložení pokuty. Postihován by měl být ten, kdo brání oznámení, přijme odvetné opatření nebo poruší povinnost zachovávat důvěrnost získaných informací. Na druhé straně může být pokutován i ten, kdo vědomě oznámí či zveřejní nepravdivé informace (článek 23). 

Vedle poskytování ochrany oznamovatelům by měla být zavedena také podpůrná opatření spočívající v bezplatném poradenství pro veřejnost či pomoci příslušných orgánu (např. osvědčením o nároku na ochranu). Členské státy mohou zavést také finanční nebo psychologickou pomoc whistleblowerům (článek 20). 

Dialog jako základ pro efektivní zákon

Díky evropským zákonodárcům vznikl tlak na ty české, aby tentokrát zákon o ochraně oznamovatelů považovali za prioritu a neoddalovali rozhodnutí o přijetí úpravy tak dlouho, dokud návrh na konci volebního období „nespadne pod stůl“. 

Přijetím základního rámce v podobě evropské směrnice by se měla také posunout debata o whistleblowingu v ČR. 

Místo vykreslování představ o katastrofickém světě, kde každý zaměstnanec udává svého šéfa za špatné parkování, je na čase debatovat o tom, jak v českých zákonech zajistit, aby byla ochrana účinná a zároveň nepřiměřeně nezatěžovala zaměstnavatele. Budou-li pracovníci odvážnější při upozorňování na problémy a jejich nadřízení budou mít obdobnou odvahu věc řešit, může se mnohé posunout k lepšímu. 

Třeba se zabrání nějaké ekologické havárii nebo zdravotnímu riziku, čehož mnozí whistlebloweři po celém světě už dosáhli.

Autorem je právník Transparency.

Štítky: Whistleblowing